摘要：耕地是粮食生产的根基。近期，国务院办公厅印发了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（以下简称《意见》）。日前，农业农村部有关负责人就《意见》出台背景、要求和如何落实等问题进行了解读。

  稳面积、稳产量，把粮食安全抓在手里

  近年来，我国农业结构不断优化，区域布局趋于合理，粮食生产连年丰收。但是，部分地区出现耕地“非粮化”倾向，如一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等。

  “随着我国人口数量增长、消费结构不断升级和资源环境承载力趋紧，粮食产需仍将维持紧平衡态势。新冠肺炎疫情使国际农产品市场供给不确定性增加。”农业农村部有关负责人表示，必须坚持把确保国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，将有限的耕地资源优先用于粮食生产，着力稳政策、稳面积、稳产量，牢牢守住国家粮食安全的生命线。

  《意见》提出，要科学合理利用耕地资源，明确耕地利用优先序。该负责人介绍，我国耕地总量少，质量总体不高，后备资源不足。必须处理好发展粮食生产和发挥比较效益的关系，必须集中力量把最基本最重要的保住。

  首先，永久基本农田要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。其次，一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。第三，在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产。对市场明显过剩的非食用农产品，要加以引导，防止无序发展。

  作为确保粮食基本产能的核心区域，从永久基本农田中划定的粮食生产功能区是稳定口粮种植面积的重要基础。《意见》要求，一方面要加强监管，防止粮食生产功能区弱化粮食生产。另一方面要加大政策支持力度，把粮食生产功能区作为高标准农田建设重点。

  目前，各地已划定9亿亩粮食生产功能区，并基本完成上图入库，精准落实到地块。据测算，粮食生产功能区建成后，可以保障我国95%的口粮和90%以上的谷物需求。

  强引导、重监管，支持工商资本与农户形成利益联合体

  针对工商资本下乡开展土地流转经营等情况，《意见》提出，鼓励和引导工商资本发挥比较优势，到农村从事良种繁育、粮食加工流通和粮食生产专业化社会化服务等适合企业化经营、效益高、不与农民争利的领域，支持其与农户建立紧密利益联结机制，形成利益共同体，参与粮食全产业链发展。

  在具体机制和办法上，该负责人介绍，要修订农村土地经营权流转管理办法，规范工商企业等社会资本租赁农地行为，督促各地抓紧依法建立健全工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，为引导农村土地规范有序流转提供必要的制度支撑。同时，强化租赁农地监测监管，对工商资本违反相关产业发展规划大规模流转耕地不种粮的“非粮化”行为，一经发现要坚决予以纠正，并立即停止其享受相关扶持政策。让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

  农业农村部将会同有关部门摸清各地“非粮化”底数，每半年开展一次全国耕地种粮情况监测评价，建立有关情况通报机制。进一步明确占用永久基本农田发展林果业、挖塘养鱼等的处罚措施。

  有甜头、有盼头，让农民收入稳定增长

  这些年，我国粮食生产成本刚性上涨，种粮效益持续下滑。如何调动农民种粮积极性？该负责人介绍，将坚持多管齐下，提升种粮比较效益，保障农民种粮基本收入，让种粮农民有甜头、有盼头。主要从四方面着手——

  强政策，加强对种粮主体的政策激励。提效益，培育粮食产业化联合体，支持建设粮食产后烘干、加工设施，打通粮食生产流通上下游产业链。降成本，大力推进代耕代种、土地托管等农业生产社会化服务。防风险，推进三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点。

  该负责人说，近年来，一些粮食产销平衡区自给率明显下降，主销区自给率持续低位下行，主销区和产销平衡区粮食净调入量明显增加。

  为稳定各地粮食生产，将采取激励和约束相结合措施，调动各地区重农抓粮积极性。产销平衡区要着力建成一批旱涝保收、高产稳产的口粮田，保证粮食基本自给；主销区要明确粮食种植面积底线，稳定和提高粮食自给率；健全粮食主产区利益补偿机制，让粮食生产大省大县种粮不吃亏、有动力。