摘要：在2020年全年减税降费规模突破2.5万亿大关后，2021年减税降费的重点任务也从规模转向提质增效。中央经济工作会议提出，要持续激发市场主体活力，完善减税降费政策。相比之前中央对减税降费更多使用“加大”或“强化”等词来概括，2021年的减税降费在强调政策持续性的同时更注重其完善性。在财税界人士看来，这意味着未来税费调整继续扩大规模的改革力度有限。

  伴随着减税降费作为一项制度性政策安排后，财政手段将更多在收入再分配上做文章，而通过税收来调节收入结构以促进消费，成为2021年减负目标的一个主要改革内容。

  2.5万亿减负任务

  自2019年开始，积极财政政策中我国一直坚持实施更大规模的减税降费，以减轻企业的税费负担。在政策连续实施两年后，2020年减税降费规模达到了2.5万亿。

  2020年12月25日，国家税务总局最新数据显示，截至前11个月，全国累计新增减税降费已达23673亿元。其中2020年出台的支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策新增减税降费16408亿元，2019年年中出台政策形成翘尾而新增的减税降费7265亿元。

  国家税务总局收入规划核算司司长蔡自力介绍，从目前情况看，2020年《政府工作报告》确定的全年为企业减负超2.5万亿的任务能够圆满完成。

  对比前一阶段减税降费目标，2020年的财政政策在继续加大减税降费力度的同时，更多强调阶段性政策与制度性安排相结合的举措。

  税费减免方面，疫情防控期间，中央将减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿等服务增值税政策实施期限延长至2020年年底。同时允许小微企业、个体工商户所得税延缓至2021年缴纳。对除“两高一资”外所有未按名义税率退税的出口产品，全部实现足额退税。

  人社部新闻发言人卢爱红曾表示，疫情期间，实施社保助企“免减缓”行动后，2020年2~6月养老、失业、工伤三项社会保险共减免企业社会保险费5769亿元，缓缴431亿元，预计全年为企业减费1.6万亿元。

  然而和疫情期间出台的阶段性政策相比，减税降费还作为一项长期的制度性安排，让纳税人的获得感不断增强。以增值税改革为例，2019年我国把制造业等行业现行16%的税率降至13%，把交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低。同时保持6%一档的税率不变，通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增。

  澳洲会计师公会中国华北区委员会委员吴嘉源在接受采访时表示，2020年我国实施了更大规模的减税降费，随着企业减负规模不断增加，这项改革也发展成一项制度性政策。“相比以前部门出台的阶段性政策文件，制度性政策的约束性更强，对企业而言，稳定的政策更有利于企业制定稳定长远的战略规划。”

  《中国经营报》记者统计发现，2020年受疫情影响，我国新出台了7批28项支持疫情防控和经济社会发展的税费优惠政策，助力市场主体纾困发展。

  根据国家税务总局的监测，我国重点税源企业每百元营业收入税费负担呈现持续下降的趋势。2016年下降1.2个百分点，2017年下降1.9个百分点，2019年更大规模减税降费政策后下降了6.9个百分点，2020年这一数字的下降幅度更大，1~11月份的数据显示，已经下降了9.2个百分点。

  国家税务总局党委书记、局长王军表示，减税降费是一项应对经济下行压力的重大财税政策抉择。目前税务部门从税务总局到各省、市、县税务局，均成立“一把手”负总责的减税降费办公室，对各项减税降费任务逐一分解细化，一茬接着一茬干，对标对表盯着抓。

  数据显示，2016年至2020年新增的减税降费累计将达7.6万亿元左右，其中2019年实施更大规模减税降费后，全年新增减税降费达到2.36万亿元，占GDP的比重超过2%，拉动全年GDP增长约0.8个百分点。

  减负要提质增效

  随着税费负担持续下降，市场主体活力在持续增强。然而“十四五”开局之年，减税降费如何在2.5万亿基础上实现提质增资，成为2021年积极财政政策的落脚点。

  业界观点认为，作为一项制度性政策，减税降费一定是围绕着企业减负的目标继续向前推进，但规模上可能不会像2020年那样强调更大力度，而是转为稳定发展。

  2020年受疫情影响，减税降费政策在减轻企业负担的同时，更强调市场主体的复工复产复销，通过政策调整帮助企业逐步恢复正常生产经营，成为疫情防控期间税务部门一项重要工作。

  国家税务总局重庆市税务局党委书记、局长程俊峰告诉《中国经营报》记者，新发展格局下，税务部门的工作不仅仅是收税，提升服务效能增强市场主体获得感，是“十四五”期间税务部门的重要工作内容，税务人员应该在推动高质量发展中展现税务新担当、实现新作为。

  作为逆周期调节政策，2020年减税降费政策在聚焦支持疫情防控和经济社会发展方面，让市场主体拥有了实实在在的获得感。

  “根据政策安排，我们把税收优惠减免节省下来的资金，用来持续改进和升级数字化控制系统，这提升了企业对研发资金的投入力度。”重庆三峡电线电缆科技股份有限公司(以下简称“三峡电缆”)相关负责人介绍。

  该人士介绍，2019年以来，三峡电缆分别享受了增值税税率由16%降至13%、固定资产一次性扣除、研发费用加计扣除75%等多项税收优惠政策。在2020年企业所得税汇算清缴时，仅固定资产一次性扣除、综合研发费用企业所得税税前加计扣除政策，就让企业累计减税150余万元。

  据统计，2020年前三季度，重庆新增减税降费454亿元。然而相比减税规模的持续增大，2021年减税降费应进一步巩固其成效，比如要在小微企业减税，以及社保费减免等方面下功夫，从而做好“六稳”“六保”工作。

  北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红认为，未来减税降费的趋势将不再是一味扩大规模，而是提质增效，要在保持宏观税负相对稳定的前提下，开展结构性减税降费，使受益主体集中于中小微企业和个体工商户。

  中央经济工作会议也提出，要强化普惠金融服务，更大力度推进改革创新，让市场主体特别是中小微企业和个体工商户增加活力。一位财税人士对此分析称，中小企业是解决就业的主力军，2021年做好“六保”工作的重要性突显，而通过税收政策调整中小微企业的税负是助力企业纾困的关键。

  改革转向消费驱动

  减税降费如何提质增效？在多位市场人士看来，特殊时期的减税降费需要从生产端转向消费端，以往通过减负实现的改革效果，现阶段可能更需要通过促进消费来拉动经济增长。

  事实上，为提高市场主体的获得感，此前我国对间接税进行了一系列改革。其中增值税税率下调成为企业减负最明显的一个举措。截至目前，制造业等行业增值税税率从17%降至16%后，国务院又把原适用16%税率的调整为13%，而交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%后，又统一把原适用10%税率的调整为9%。

  根据国家税务总局的测算，增值税税率下调为企业减负规模超过1万亿。对于2021年增值税税率的调整预期，多位税务人士认为，基于2021疫情还将持续存在，大规模减税降费在激发市场活力的同时，也间接导致财政收入减少，并加大了财政收支压力风险，因此2021年增值税税率简并以及继续下调的可能性并不大。

  在此背景下，对直接税进行调整成为改革预期，其中通过税制调整促进消费，成为新发展格局下减税降费的新目标。

  中国财政科学研究院院长刘尚希认为，推动消费扩大内需，从短期看就是让大家放心消费、愿意消费。“要让大家愿意消费的前提是得有钱，这需要扩大和稳定就业，并提高就业的质量，然后才能改善收入预期，刺激消费”。

  尽管增值税税率下调后，企业账面利润会增加，这为企业给员工涨工资提供了可能性，但最终能否实现居民消费能力的提升仍需要持续关注。“提升居民消费能力最直接的办法就是增加收入，而减轻其所承担的税负其实就是在增加收入， 2021年的减税降费应该从直接税改革切入。”一位财税人士如此分析。

  基于新个税法已经引入了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金以及赡养老人等六项专项附加扣除内容，未来改革可能更多是完善抵扣项目。

  中国社科院财经战略研究院副研究员何代欣认为，新个税法已经平稳过渡两年，专项附加扣除标准也应该和经济增长实现挂钩或做出适时调整，这才能最大程度减轻中低收入人群的税负。

  以子女教育为例，根据个税法规定，纳税人的子女接受全日制学历教育的相关支出，按照每个子女每月1000元的标准定额扣除。但现实中，家庭在子女教育上的支出远远超过这个水平，未来扣除标准是否可以实现浮动调整也成为市场关注重点。

  让个税体制更加公平也成为“十四五”期间个税改革进行结构调整的根本。上述财税人士认为，基于个人所得税和民生最贴近，因此个税的调整也具有更多的政治意义，从目前看，个税调整的重点不再是大规模减税，而是要让税制更加公平，让更多纳税人有获得感，这是改革最有效的部分。

  财政部部长刘昆近日在媒体发表的署名文章中指出，适时推进个人所得税改革修法，合理扩大纳入综合征税的所得范围，完善专项附加扣除项目。

  对此，中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，当前改革应该提高个人所得税的税基，也就是个税的覆盖面，只有这样改革，效果才能让更多人享受。

  对于未来要扩大综合征税所得范围，施正文预测，从计税模式上看，经营所得与目前施行的综合所得比较接近，两者都采取累进税率，未来并入综合计征的可能性较大。

  按照新个税法规定，经营所得包括个体工商户的生产、经营所得、个人独资企业投资人、合伙企业的个人合伙人来源于境内注册的个人独资企业、合伙企业生产、经营的所得等，其适用5级超额累进税率。最低一级税率为5%，最高一级为35%。